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Klimakrise - Was muss jetzt geschehen?

  • Fluten, Waldbrände und Stürme - Extremwetterereignisse werden weltweit stärker und häufiger. Im Juni hat Europa eine Hitzewelle mit neuen Rekordwerten erlebt, bei der in Frankreich sogar Werte über 45 °C erreicht wurden. Eine zweite Hitzewelle im Juli beschehrte Deutschland Rekordwerte über 40 °C. Der Klimawandel hat dieses Extremereignis 10-mal wahrscheinlicher gemacht. Unter Forschern ist es unbestritten, dass der Mensch den Klimawandel beschleunigt.

    Durch den Klimawandel werden Hitzeperioden mit Trockenheit wahrscheinlicher | Photo by Anton Ivanchenko on Unsplash

    Bei der Klimakonferenz in Paris 2015 haben sich daher Industrie- und Schwellenländer darauf geeinigt, dass der Anstieg der durchschnittlichen Erdtemperatur deutlich unter 2 °C gehalten werden muss. Zum Erreichen dieses Ziels erarbeitet jede Vertragspartei national festgelegte Beiträgte. In Deutschland gibt es zwar ein Klimakabinett und die Diskussion um einen CO2-Preis hat auch die Regierungsparteien erreicht, mit konkreten Entscheidungen tun sich die zuständigen Minister aber weiterhin schwer. "Wenn das Kabinett seine Maßnahmen tatsächlich am 20. September verabschieden will, bräuchte es jetzt schon echte Fortschritte, statt entscheidungslose Diskussionsrunden. Die Zeit drängt“ mahnt Juliette de Grandpré, Klimaschutzexpertin beim WWF Deutschland. Dabei liegen genügend Vorschläge auf dem Tisch. Zuletzt hat der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (auch bekannt als die Wirtschaftsweisen) ein Sondergutachten an die Bundesregierung überreicht.

    In dem Gutachten wird das kleinteilige und ineffiziente Vorgehen der Bundesregierung kritisiert. Ausgerechnet im Energiesektor, der eigentlich vom EU-Emissionshandelsystem (EU-ETS) abgedeckt ist, finden sich die teuersten nationalen Maßnahmen zur Bekämpfung des Klimawandels: der Kohleausstieg und die Förderungen erneuerbarer Energien durch das EEG. Aufgrund des Rebound- und Wasserbetteffekts (siehe Edenhofer et al., S. 35 ff.) ist es fraglich, ob durch den von der Kohlekommission vorgeschlagenen Kohleausstieg die erhofften CO2-Einsparungen erzielt werden könnten. Die Emissionen könnten sogar ansteigen, gleichzeitig würden Entschädigungszahlungen von etwa 25 Milliarden Euro anfallen. Ähnlich wie beim Atomausstieg könnte es zudem zu verfassungsrechtlichen Auseinandersetzungen mit den Anlagenbetreibern kommen.

    Weiterer Kritikpunkt: bisweilen wird die Klimapolitik mit anderen industrie- und regionalpolitischen Zielen vermischt. Beispielsweise sind neben der Reduzierung der klimaschädlichen Wirkung, die Reduzierung von Staus, Lärm und Luftverschmutzung Ziele der Verkehrspolitik. Dies sind jedoch lokale Probleme, die sich etwa mit einer Städte-Maut besser steuern ließen, als mit globalen Maßnahmen, die wiederrum zur Begrenzung der Erderwärmung notwendig sind.

    Der Klimawandel als globale Herausforderung erfodert dagegen ein global koordiniertes Vorgehen. Statt einer Vorreiterrolle sollte Deutschland eine Vorbildfunktion einnehmen und Reziprozität sicherstellen. Bei der Vorreiterrolle würde Deutschland teuere Lösungsansätze vorantreiben, während sich Trittbrettfahrer-Staaten auf eben diese Vorreiterrolle Deutschlands verlassen würden und Investitionen zurückhalten. Reziprozität verfolgt dagegen das Prinzip der Leistung gegen Gegenleistung und setzt somit auf stärkere Kooperation. Deutschland könnte als Vorbild zeigen, dass die vereinbarten klimapolitischen Ziele auf volkswirtschaftlich effiziente Weise und ohne größere gesellschaftliche Verwerfungen zu erreichen sind.

    Ein sektorübergreifender einheitlicher Preis für Treibhausgasemissionen als volkswirtschaftlich effizientester Weg spielt hierbei eine zentrale Rolle. Der Preis koordiniert die Einzelentscheidungen von Haushalten und Unternehmen. Somit ist er einer kleinteiligen Steuerung überlegen. Mit dem EU-ETS existiert bereits ein funktionierendes martkbasiertes Instrument zur Bepreisung von CO2-Emissionen. Im Zeitverlauf absinkende Mengenbegrenzungen sorgen dafür, dass die Emissionsziele in den abgedeckten Sektoren mit Sicherheit erreicht werden. Bisher werden 45 % der Emissionen in der EU durch den EU-ETS abgedeckt. In der Energiewirtschaft sind die Emissionen seit 2005 um 26 % und in der Industrie um 21 % gesunken.

    In der Industrie entstehen Emissionen, die durch den EU-ETS reduziert werden sollen | Photo by Patrick Hendry on Unsplash

    Als oberstes Ziel fordern die Wirtschaftsweisen daher die Ausweitung des EU-ETS auf alle Sektoren. Während der Staat bei Steuern und Subventionen über den Preis die Emissionsmenge nur indirekt beeinflusst, ist dies beim EU-ETS genau umgekehrt: der Staat gibt eine Menge an handelbaren Emissionsrechten vor. Der Preis ergibt sich indirekt aus der Knappheit der verfügbaren Zertifikate. Sowohl die Preis- als auch die Mengensteuerung haben Vor- und Nachteile. Die Treffsicherheit hinsichtlich der angestrebten Emissionsreduktionen ist bei der Mengensteuerung sehr hoch, da die Gesamtmenge festgelegt wird. Bei der Preissteuerung ist die Reaktion der Marktteilnehmer dagegen unbekannt. Jedoch bleibt auch bei der Mengensteuerung die optimale Menge unklar, da der Zusammenhang zwischen emittierten Emissionen und Temperaturanstieg mit Unsicherheit verbunden ist. Durch die Vorgabe eines Preispfads ist die Planungssicherheit bei einer Steuer höher als bei einem Emissionshandelssystem. Diese ist insbesondere bei langfristigen Investitionsentscheidungen wichtig. Damit die verbindlichen Reduktionsziele erreicht werden können, muss eine Steuer allerdings über die Zeit schrittweise angepasst werden. Somit kann eine Vorgabe eines Preispfads nicht erfolgen, wenn die gesetzten Mengenziele erreicht werden sollen. Um die Schwächen beider Systeme zu überwinden wäre ein hybriedes Preis-Mengen-System denkbar, bei dem ein Mindestpreis festgelegt wird.

    Der WWF betont in einer aktuellen Studie die Notwendigkeit von Mindestpreisen für den Energiesektor, da trotz der strukturellen Refromen des EU-ETS mit schwankenden Preisen gerechnet werden muss. Ein CO2-Mindestpreis würde Unsicherheit vermeiden und eine kontinuierliche Senkung der Emissionen zwischen 2022 und 2030 ermöglichen. Bei einem CO2-Mindestpreis von 30 €/Tonne würden Steinkohlekraftwerke geringer ausgelastet und stillgelegt werden. Zusätzlich gäbe es erhebliche Emisssionsminderung durch die Stilllegung von Braunkohlekraftwerken bei einem Preis von deutlich über 30 €/Tonne.

    Vergleich der Optionen | eigene Darstellung, Quelle: Sachverständigenrat

    Da die Integration zusätzlicher Sektoren in das EU-ETS nur mittelfristig realisierbar wäre, ein integriertes System aber umgehend eingeleitet werden muss, schlagen die Wirtschaftsweisen ein nationales Emissionhandelssystem oder eine CO2-Steuer als Übergangslösung vor, die mittel- bis langfristig durch das EU-ETS abgelöst werden. Diese beiden Optionen werden in der Grafik verglichen.

    Hohe Vermeidungskosten in den Sektoren Verkehr und Gebäude führen wahrscheinlich zu einem Preisanstieg, wenn das EU-ETS um diese Sektoren erweitert wird. Die Zuteilung kostenloser Zertifikate könnte in diesem Fall Nachteile im internationalen Wettbewerb verhindern. Falls dies nicht ausreicht, könnte ein Grenzausgleich in Erwägung gezogen werden. Importe würden dann entsprechend der Emissionen in der Produktion zusätzlich belastet werden, während Exporteure zusätliche CO2-Kosten erstattet bekämen, sodass Wettbewerbsneutralität hergestellt würde. Neben Schwierigkeiten in der praktischen Umsetzung könnten solche Grenzausgleiche jedoch zu handelspolitischen Konflikten führen.

    Im Verkehrssektor haben die Treibhausgasemissionen zugenommen | Photo by Denys Nevozhai on Unsplash

    Schließlich gehen die Wirtschaftsweisen auf die sozial ausgewogene und aufkommensneutrale Gestaltung eines CO2-Preises ein. Da der CO2-Ausstoß exponentiell mit dem Einkommen und unterproportional mit der Haushaltsgröße ansteigt, würde eine Rückverteilung der zusätlichen Einnahmen über eine Kopfpauschale oder Stromsteuersenkungen die Lenkungswirkung nicht gefährden. Verhaltensanpassungen könnten durch zusätzliche Maßnahmen, wie z. B. Prämien für den Heizungsaustausch, erleichtert werden.

    Nur wenige Tage nach der Veröffentlichung des Sondergutachtens hat die Leopoldina eine Stellungnahme zur nachhaltigen Reduktion von CO2-Emissionen veröffentlicht. Die Leopoldina ist die Nationale Akademie der Wissenschaften und hat als solche die Aufgaben inne, die deutsche Wissenschaft im Ausland zu vertreten sowie die Politik und die Öffentlichkeit zu beraten. In der Stellungnahme unterstützen die Forscher die Forderung nach einem sektorübergreifenden CO2-Preis. Sie betonen ebenfalls, dass es jetzt eine konsequentere, transparentere und zügigere Umsetzungsstrategie braucht, um die Ziele des Klimaschutzplans noch zu erreichen. Aufgrund der wachsenden Unterstützung in der Bevölkerung hat die Politik jetzt die einmalige Chance die Weichen für eine nachhaltige Transformation zu stellen und die Lebensqualität jetziger und künftiger Generationen zu erhalten.

    Update

    Der wissenschaftliche Dienst des deutschen Bundestags hat sich mit der steuersystematischen Einordnung einer CO2-Steuer befasst. Eine dirkete CO2-Steuer lässt sich mit der Verfassung nicht vereinbaren. Denkbar wäre ein Modell, das CO2 indirekt besteuert. Aber auch bei diesen Modellen gibt es rechtliche Bedenken. Zudem ist unklar, ob mit einer indirekten Besteuerung die Lenkunkswirkung ausreichend gegeben wäre. Hierauf geht der Wissenschaftliche Dienst allerdings nicht ein.

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